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力争上游? 中国低碳地区试点的逻辑

  减少温室气体排放、应对气候变化目前已经成为了全人类的共同挑战。

  在全球范围内开展温室气体减排,更多意义上成为了一项如何进行责任和成本分担的活动。所以,不同的国家和地区之间(无论是发达国家与发展中国家之间,还是发达国家或发展中国家内部),温室气体减排很容易演变成一项责任权利纠缠不清、互相推诿和指责的游戏,这也正是当前国际气候谈判陷入僵局而停滞难前的根本原因之一。

  中国在国际气候谈判中的态度似乎也不例外,一开始它的行为更多是基于一种应对国际压力的需要,由于中国在全球温室气体排放中举足轻重的地位,促使它不得不向国际社会有所承诺和交待。后来中国逐渐认识到应对气候变化和减少温室气体排放可以在某些方面符合其国内利益的需要(如有利于加快其经济发展方式的转变),中国在一定程度上提高了行动的决心和积极性。

  然而,从中国国内的地区(省份和城市)来看,大家却见到了一些很有意思的不同现象。当前,可以说中国的绝大多数地区正经历着一场所谓“低碳发展”的热潮。许多国内的省份和城市都要争当“低碳省份”或“低碳城市”,在它们的未来发展规划(如五年发展规划)中,“低碳绿色”已经成为了必不可少的目标之一 。

  在国家的层面,一方面“十二五规划纲要(2011年~2015年)” 中已经将二氧化碳排放强度(即单位国内生产总值的二氧化碳排放)列入了中国经济社会未来发展的约束性指标之一 ,并对各级地方进行层层分解与考核;

  另一方面,国家发改委在2010年7月选择了广东、天津等13个地区开展低碳试点工作 ,明确支撑各地进行低碳发展的探索和尝试。2012年11月,国家发改委又开展了第二批地区低碳试点,选择了北京、海南、上海、海南等29个省市来继续推进低碳地区试点的工作。

  目前,中国已确定了6个低碳省区试点和36个低碳城市试点,除湖南、宁夏、西藏和青海三省以外,每个省份都至少有一个低碳试点城市。应当说,中国的低碳地区试点正处于热热闹闹的状态中。

  如何来理解中国在应对气候变化上似乎是“外冷内热”的现象呢?

  相对于国际气候谈判中各个国家推卸责任和搭便车(race to the bottom)的心态,为什么中国的各个地区会在低碳试点发展上呈现出争先恐后、力争上游(race to the top)的行为呢?

  笔者旨在分析上述中国低碳地区试点现象背后的逻辑,即中国地区低碳试点的事实是什么?为什么会这样?它可能产生怎样的结果?以及对国际气候谈判的启示。

  中国的低碳试点地区都做了什么?

  以下对于各低碳地区的情况描述,一方面来自政府部门的官方文件,例如国家发改委和各低碳试点地区颁布的相关文件,尤其是各地区的“低碳试点工作实施方案”,另一方面来自实地的调研和考察。

  中国的低碳试点地区都做了什么?

  综合来看,目前低碳试点地区主要开展了以下几项工作 :一是编制“低碳发展规划”或制定“低碳试点工作实施方案”,在发展规划或实施方案中,各地大都明确地提出了本地区开展低碳试点工作的引导思想、基本原则、主要目标、重点任务和具体措施,为进一步推动低碳试点工作的开展制定了蓝图。

  二是建立推进低碳试点工作的组织协调机构。由于低碳发展涉及一个地区经济社会发展的方方面面,也牵涉到许多相关的政府职能部门,在中国政府主导的模式下,必须要有相应的机构来组织协调不同政府部门和各个低碳发展领域的工作。目前低碳试点地区都成立了相应的“低碳试点工作领导小组”,它由试点地区的主要领导(一般是副省长或者副市长,也有省长或市长)来担任组长,小组成员则是与低碳发展相关职能部门的领导(例如工信委的主任、农业局的局长等)。

  “低碳试点工作领导小组”的主要职能通常是“统筹领导地区低碳试点工作,协调解决低碳试点工作中的重大问题,审议有关重大事项,明确各有关部门的工作职责”。领导小组下设一个办公室,来负责地区低碳发展的日常工作。

  通常情况下,由于地方发改委作为地区经济社会发展的综合协调部门,多由其负责推进和协调低碳发展方面的许多工作,因此“地区低碳试点工作领导小组办公室”就会设立在发改委内部。由此形成了一个以“领导小组”进行重大决策、发改委部门和领导小组办公室在其他部门配合下,负责实施推动低碳试点工作的组织架构。

  三是推进工业、建筑、交通、林业等重点领域的节能减排。在工业领域推行淘汰落后产能 、实施节能工程等行动。在建筑领域采取完善绿色建筑标准、推行建筑能效标识、开展建筑节能合同能源管理、实施“建筑节能改造工程”等措施。例如厦门市对旧建筑在分类管理的基础上推行合同能源管理试点,对建筑的照明、空调、电梯等系统进行节能改造。

  在交通领域,许多低碳试点地区采取了优先发展城市公共交通,在公交、出租和公务等领域推广使用新能源汽车,严格实行乘用车和轻型商用车燃料消耗量限值标准等政策。四是建立温室气体排放统计、核算、考核体系,进行碳交易试点,加强相关机构和人员的能力建设。试点地区均试图建立和完善温室气体排放统计和监测体系,加强相关机构的能力建设和人员保障。

  例如陕西省提出要按期完成2005年省级温室气体排放清单编制,并力求在二氧化碳监测网络建设方面取得突破,为全国探索低碳发展的经验 。此外,在上述低碳试点中有七个地区(即北京、上海、天津、广东、湖北、重庆、深圳)也被国家选择成为开展碳交易的试点地区,目前这些地区完成了相应的准备工作,已经开始进行正式的碳交易。

  低碳试点诉求是“项庄舞剑、意在沛公”?

  为什么“项庄舞剑、意在沛公”(即通过低碳名义获得地区经济发展新机遇)可能是各地区争作低碳试点的最根本意图?

  如上所述,中国的试点地区围绕着低碳发展的众多方面已经采取了一系列措施、开展了许多工作;但从各地区更为真实的意图来看,“项庄舞剑、意在沛公”(即通过低碳名义获得地区经济发展新机遇)应该是各个地区争做低碳试点、推动低碳发展方面最为根本的动机,可以从如下几个方面来得出这样的判断。

  首先是各试点地区都把二氧化碳排放的相对指标(即二氧化碳排放强度)而非绝对指标(即二氧化碳排放量)作为自身低碳发展最为重要的目标。在各地区的“试点工作实施方案”中,“‘十二五’期间本地区碳排放强度下降的幅度”是最为核心的指标,它是试点地区开展行动的指南和进行地方官员考核的重点。

  尽管碳强度的下降在某种程度上也可说是一种低碳的发展,然而无论经济发展水平是高是低、所有试点地区都选择碳强度指标作为发展目标,背后反映的事实上是试点地区对于“低碳减排”和“经济发展”两者孰轻孰重的明显取向。换言之,试点地区希翼在经济发展的基础上尽量减少碳排放(实现一种强度上的减排),但均不愿为了减少二氧化碳排放而牺牲经济的增长(即如果地方低碳减排的代价是经济增长,则是试点地区极力所要避免的)。

  事实上,即使是选择碳强度作为自身的低碳发展目标,试点地区也都竭力避免做出过高的承诺,以免可能会对自身的经济发展造成伤害。以至于国家发改委在选择第二批试点地区时,明确要求申报的地区需要“确定本地区‘十二五’期间降低国内生产总值二氧化碳排放(即碳排放强度)和非化石能源占一次能源比重以及森林碳汇等目标”,鼓励甚至半强制地要求申报地区在其实施方案中制定一个更为严格的碳强度减排目标。

  其次是各试点地区均把战略性新兴产业作为自身低碳发展的工作重点。可以看到各个试点地区无论自身发展状况如何,几乎无一例外,都在其实施方案中把发展新能源、新材料、电子信息、生物医药等所谓的战略性新兴产业作为本地区低碳产业发展的重中之重。这从另一个侧面反映出试点地区的真正意图,即希翼通过低碳的名义来加快本地一些战略性新兴产业的发展,从而争得地方经济发展的先机。

  再次是许多试点地区倾向于将许多重点工程和项目冠以“低碳”的名义,事实上却与低碳发展并未实质上的联系。可以看到,各地试点方案均出台了不少为实现低碳发展而开展的重点工程和项目。用重点工程和项目的方法来推进低碳发展,是合理和必需的措施。然而仔细分析这些重点工程与项目,有相当多与低碳没有什么直接联系,甚至不少是“高碳”工程和项目,“低碳”变成为了一个筐,什么项目都往里装。

  不少地区将“低碳发展规划”做成了“经济和产业的发展规划”,只是将相关的产业和项目改头换面,将其冠以“低碳”的名号。

  第四是在相当多政府官员来看,之所以本地要申请低碳试点或推行低碳发展,根本上还是为了要借此加快本地经济的转型发展。根据实地调研和访谈,可以了解到地方政府的主要领导(往往是第一或第二负责人)对于本地的低碳试点推进工作,往往起着决定性的作用。而在这些领导的理念以及说服本地官员的宣传中,低碳经常是被当作一种地方发展的新机遇来看待的。

  经济较为发达的地区将其视为实现转型发展的一种新方向,而经济相对落后的地区则认为是实现其跨越发展的新契机或新道路。无论如何,对于每个试点地区而言,推进低碳的最根本目的还是为了要加快发展。

编辑:国研中心发展战略和区域经济部研究员 宣晓伟
来源:21世纪经济导报·
时间:2014-05-07
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